Internacionalización de las crisis y crisis de la internacionalización en Oriente Próximo

9 de Junio de 2008

Conferencia del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación en la Escuela Nacional de Administración.

Quisiera agradecer a la Escuela Nacional de Administración esta invitación para participar en este Seminario, que bajo el título "Internacionalización de las crisis y crisis de la internacionalización en Oriente Próximo" pretende examinar las posibilidades para una acción internacional concertada, decidida y eficaz que permita aprovechar las nuevas oportunidades de paz que surgen en la región.
Es para mi un placer muy especial participar en este Seminario bajo la dirección de mi gran amigo Christian Jouret, que como Uds. saben formó parte de mi equipo durante mi gestión como Representante Especial de la Unión Europea para el Proceso de Paz de Oriente Próximo. Christian, como yo, ha seguido desde entonces dedicando grandes esfuerzos a la solución de este conflicto.
¿Se puede hablar de crisis de la internacionalización en el Conflicto de Oriente Próximo? Déjenme que les adelante la respuesta. Creo que sí. Pero permítanme que les precise en qué sentido debemos entender la palabra crisis.
El filósofo Thomas Kuhn explicó que las crisis sobrevienen en la ciencia cuando la validez de un paradigma se ve puesto en tela de juicio repetidamente, por la sucesión de resultados que no encajan en él o que parecen desmentirlo. A la crisis sucede entonces un cambio de paradigma, que no necesariamente sustituye al anterior, sino que muchas veces incluye sus postulados, refinándolos y ampliándolos. La crisis es pues, en la ciencia, una fase creativa. Suele dar paso a una elevación del nivel de conocimiento y a una mayor eficacia en la consecución de resultados.
Creo que se puede argumentar que precisamente esto es lo que está ocurriendo -o quizá ha ocurrido ya- con el paradigma que se venía utilizando para abordar la cuestión de la internacionalización de las crisis de Oriente Próximo. En otras palabras, algo muy importante está cambiando en esta ciencia ?forzosamente inexacta- de los esfuerzos para pacificar Oriente Próximo.
Hasta hace muy poco tiempo, el paradigma habitual para abordar el conflicto árabe-israelí era básicamente el que se desarrolló en los años noventa. Venía caracterizado por cinco notas fundamentales, y todas ellas han sufrido cambios radicales en los últimos años.
La primera de ellas era la unipolaridad. El conflicto árabe-israelí se ha explicado en diferentes épocas históricas en función de las coordenadas geopolíticas globales de cada momento. Se decía en los cincuenta y los sesenta que era un conflicto derivado del colonialismo y la descolonización. En los setenta y en los ochenta, se enmarcaba en el enfrentamiento Este-Oeste. Hoy, se habla de él como un escenario importante dentro de lo que genéricamente se denomina ?"uerra contra el terror". Sea como fuere, lo cierto es que en el momento del lanzamiento mismo del Proceso de Paz de Oriente Próximo, en la Conferencia de Paz de Madrid en 1991, EE.UU. desempeñaba un papel central en la escena internacional. Eran los días del ?Nuevo Orden Internacional?. Aunque la URSS fue co patrocinadora de la Conferencia, lo cierto es que el impulso decisivo para celebrar la conferencia, y la "diplomacia de lanzadera" previa, recayeron en el Presidente George Bush y en el Secretario de Estado James Baker. Suyas fueron las ?cartas de garantía? que llevaron a las partes a sentarse a la mesa, y EE.UU. se reservaba en ellas el papel de un ?honest broker?. Por otro lado, en el imaginario colectivo árabe e israelí está muy viva la imagen de la firma de los dos acuerdos de paz que se han cerrado hasta ahora en el conflicto árabe-israelí. En las fotografías de los Acuerdos firmados entre Israel y Egipto en 1979, y en las de los Acuerdos de 1994 entre Israel y Jordania, puede verse entre las partes a los Presidentes norteamericanos, Jimmy Carter y Bill Clinton.
En los últimos años, dos procesos paralelos han venido a alterar este estado de cosas. Por un lado, son los propios actores regionales los que determinan sus propios compromisos y el ritmo de sus negociaciones. Por otro lado, emerge con claridad la Unión Europea como un actor cada vez más relevante. En otras palabras, EE.UU. sigue siendo una referencia indiscutible, pero ya no es la única.
Esta evolución se puede explicar por la convergencia de varios factores. Es muy significativo para empezar que los países árabes pasan en estos años de ser un actor pasivo a involucrarse activamente en el Proceso de Paz. El hito fundamental es la Iniciativa árabe de paz, lanzada en 2002 por quien hoy es el Custodio de las Dos Sagradas Mezquitas, el Rey Abdullah Bin Abdelaziz de Arabia Saudí. La Iniciativa fue endosada en la Cumbre de la Liga Árabe en Beirut ese mismo año, y marca el principio del fin de la línea oficial de "no diálogo, no contacto y no negociación" que la Liga Árabe mantuvo durante casi cuarenta años. Creo que la Iniciativa árabe de paz es el la piedra angular para edificar un proceso político renovado entre Israel y los países árabes.
Por otro lado, la Unión Europea de hoy poco o nada tiene que ver con la organización dividida que se sentó en la mesa del Palacio de Oriente en Madrid en 1991. Tres lustros después, tenemos un Tratado de Lisboa y el germen de una verdadera política exterior europea. Lo que es más importante, Europa ya ha demostrado con hechos que es capaz de desplegar una acción diplomática coordinada y eficaz en este complicado escenario. La participación de España, Francia e Italia y otros países europeos en la FINUL reforzada tras la Guerra del Líbano en agosto de 2006, y su papel decisivo en el cese de las hostilidades, ha causado una profunda impresión en la región. Pero es que además la UE ha sido capaz de desplegar de manera armónica en la crisis libanesa toda su panoplia de instrumentos políticos y de cooperación, con excelentes resultados hasta ahora. Incluso en el mismo teatro central del conflicto, en la banda israelo-palestina, Europa ha estado por primera vez presente con dos misiones, una para el apoyo a la Policía civil palestina y otra para la frontera en Rafah. Hemos tenido que superar recelos muy arraigados en la parte israelí y hemos demostrado que la UE puede desplegar recursos sobre el terreno de manera rápida y eficaz. Este despliegue ha servido también para poner de relieve que el compromiso entre las dos partes en el conflicto y la "tercera parte", que en este caso es Europa, debe ser algo mutuo y bidireccional. Difícilmente puede la UE llevar a cabo la labor que se le encomienda si las partes no respetan los términos de referencia que ellas mismas han fijado.
La voluntad de la UE de desempeñar un papel activo en la resolución del conflicto se plasma, a nivel político, en la creación del Cuarteto en Madrid en el año 2002, que incluye también a EE.UU., a Rusia y al Secretario General de Naciones Unidas. La labor del Cuarteto, inicialmente centrada en la aplicación de la ?Hoja de Ruta? para la Paz en Oriente Medio, ha dado lugar a que este mecanismo de coordinación se haya convertido en la referencia política fundamental del proceso. Aunque la Conferencia de Annapolis sigue atribuyendo a EE.UU. un papel de arbitraje, también ha reafirmado el papel del Cuarteto. Por eso es fundamental que la Unión Europea se mantenga activamente involucrada en el Cuarteto y que contribuya eficazmente a que se haga visible sobre el terreno, a través de un ritmo intenso de reuniones que acompañe el proceso negociador entre las partes, y a través de la tarea de su Representante Tony Blair.
El primer y más fundamental cambio en el paradigma es, pues, la progresiva asunción de responsabilidades por las propias partes en el proceso de paz, por los actores regionales, y por la UE, en paralelo a su propia evolución institucional y a la percepción que tienen las partes y los actores regionales acerca de su capacidad de acción. En este punto, quisiera subrayar que el interés que anima a la Unión Europea no es otro que el de promover la estabilidad y propiciar nuevos espacios de cooperación en un escenario regional muy próximo y cuya evolución tiene además repercusiones en la seguridad y en la economía a escala global. En este nuevo panorama, cada actor asume una cuota de responsabilidad. España está cumpliendo con creces su parte. Hoy somos el segundo país donante europeo al pueblo palestino, el tercer contribuyente a FINUL, y estamos presentes con iniciativa y criterio propio en los esfuerzos políticos para contribuir a la solución.
El segundo cambio fundamental afecta al método de resolución del conflicto. Después de la Conferencia de Paz de Madrid, se extendió la idea de que la mejor manera de abordar la solución del conflicto israelo-palestino era el gradualismo. Toda la arquitectura de los acuerdos de Oslo se basaba precisamente en que al principio del proceso, y durante años, no se abordarían las cuestiones denominadas "del estatuto final", como las fronteras, los refugiados, los asentamientos, Jerusalén, o al seguridad. En cambio, se procedería de manera gradual, con retiradas israelíes progresivas de los TT.OO. La presencia del Tsahal sería reemplazada por una nueva entidad, la Autoridad Nacional Palestina, que asumiría gradualmente competencias sobre diferentes zonas y aspectos de la vida palestina. Esto se llevaría a cabo por medio de un proceso negociador que, se esperaba, crearía prácticas y hábitos de diálogo entre dos interlocutores que hasta hacía poco ni siquiera reconocían su mutua existencia.
El problema de este enfoque fue, hoy lo sabemos, que la violencia de la primera Intifada volvió a hacer aparición en medio del proceso negociador, y fue minando esa confianza recíproca que se esperaba crear. El gradualismo dejaba flancos abiertos a los ataques de aquellos que se habían situado deliberadamente al margen del proceso negociador. Esta tendencia se combinó con el estancamiento mismo del proceso negociador, que para el año 2000 ya había entrado en las cuestiones más sensibles del estatuto final. La consecuencia fue el estallido de la segunda intifada. De poco sirvió que la comunidad internacional enumerara las obligaciones que cada parte tenía que observar -básicamente, el desmantelamiento de las organizaciones terroristas palestinas y la congelación de los asentamientos israelíes-, ya que se impuso la tendencia a que cada parte condicionara el cumplimiento de sus obligaciones a el que la otra parte cumpliera primero las suyas. Faltaba una visión sustantiva, material, para la solución del conflicto.
Hoy hemos aprendido esta lección, y cuando hemos reactivado el Proceso de Paz, después de una trágica interrupción de seis años, el acento se ha situado precisamente en las cuestiones del estatuto final. Con el Primer Ministro Olmert, Israel ha aceptado finalmente la propuesta del Presidente Abbas de entablar negociaciones directas sobre estas cuestiones.
Es cierto que en Annapolis queda un rescoldo vivo de este gradualismo, en la idea de que la aplicación del acuerdo al que lleguen las partes está condicionada al cumplimiento de todas las obligaciones que incluimos en su día en la Hoja de Ruta. Sin embargo, afortunadamente hoy hay consenso en que se ha de comenzar por la negociación y acuerdo sobre todas las cuestiones del estatuto final, sin posponer la discusión de ninguna de ellas. Otro principio derivado del acervo de estas negociaciones es la idea de que "nada está acordado hasta que todo esté acordado". Todo ello configura un sistema de incentivos que despeja muchos obstáculos en el camino de los negociadores.
Aquí creo que hay que hacer referencia más detallada a este acervo de soluciones sustantivas que se han acumulado en la década y media de negociaciones oficiales y no oficiales desde la Conferencia de Madrid. Lo que en Madrid eran principios ("paz por territorios") se había convertido en Camp David y en Taba, diez años después, en documentos extensos y detallados con parámetros muy detallados sobre todas y cada una de las cuestiones del estatuto final. Conjuntamente, constituyen un activo del que los negociadores no pueden prescindir. Los que hemos estado en contacto directo con este proceso hemos visto cuán cerca hemos estado, en diferentes ocasiones, de ese acuerdo final, y quizá por ello no podemos renunciar a seguir intentándolo. Hemos tenido literalmente entre nuestras manos ese texto que muchos han creído imposible de elaborar.
El tercer elemento de esta pequeña revolución en la forma de pensar el conflicto de Oriente Próximo y su internacionalización afecta a la sincronía entre sus diferentes bandas. En los años noventa estaba muy extendida la tesis de que no resultaba posible para Israel mantener negociaciones simultáneamente en más de una banda. Si se negociaba el Acuerdo de Oslo con los palestinos, no se podía al mismo tiempo conversar con Siria. Mientras tanto, en Líbano seguía habiendo tropas israelíes y sirias.
Este panorama se ha aclarado considerablemente hoy. En el fondo, no hemos hecho sino volver, tras un largo rodeo, al planteamiento de Madrid, donde estuvieron presentes simultáneamente todas estas bandas, y donde se afirmó la importancia de alcanzar una paz global que abarcara a todas ellas.
La idea de la prioridad de una banda sobre otra obedeció, en los noventa, a varios factores. La división entre los árabes era obviamente uno de ellos. Otro igualmente importante era la permanente fragilidad de las coaliciones de gobierno israelíes, y el escaso margen de maniobra que tenían siempre los negociadores, que les llevaba a intentar concentrar todo su capital político en una sola banda en cada momento. Finalmente, había un cierto historicismo -o quizá fatalismo-. Algunos pensaban que la centralidad del conflicto palestino-israelí -que es algo en lo que todos estamos de acuerdo- significaba que ésta sería la última banda de todas en cerrarse. Se consideraba que era la más difícil, que era tributaria y origen al mismo tiempo de las demás, y que por ello debía quedar para el final. Esto es muy discutible.
Si hubiera que deducir alguna lección de este tercer apartado, el relativo a la simultaneidad o no de la solución en las tres bandas que siguen abiertas, la palestina, la siria y la libanesa, me gustaría que fuera la idea de que hemos superado todas estas dificultades. Es decir: que los árabes son capaces hoy de presentar una plataforma común, que es quizá lo que viene a expresar la Iniciativa de paz árabe, independientemente de que luego cada uno de ellos pueda negociar independientemente con Israel. Que Israel ha encontrado la manera de formar coaliciones estables y liderazgos sólidos capaces de afrontar el reto de la paz. Y que hemos aprendido, en definitiva, de los intentos anteriores y que hemos sabido aprovechar su legado.
La cuarta transformación que se ha producido ante nuestros ojos es quizá la más evidente para mi cuando vuelvo la vista atrás y recuerdo aquellas sesiones en el Palacio de Oriente de Madrid. Se trata de la ampliación del círculo de actores que intervienen en este proceso. Permítanme que me detenga en algunos de los más sobresalientes.
Por un lado, en 1991 Irán no estaba presente en la mesa de negociaciones, ni tampoco, lo que es quizá más relevante, en las mentes de los líderes árabes e israelíes. Por otro lado, no había una representación palestina autónoma, sino que estaba englobada en una delegación conjunta con Jordania.
Creo que la manera correcta de tratar con las aspiraciones de Irán de afirmar sus intereses legítimos en la región es el establecimiento de un mecanismo multilateral de seguridad colectiva, que se ha de construir sobre la base de garantías recíprocas, y de la aceptación por parte de Irán de los incentivos que se le ofrecen para que se decida a cumplir con las demandas de la comunidad internacional en relación con su programa nuclear. Cualquier potencia regional ha de comportarse con responsabilidad, y la adopción de un discurso moderno y racional sobre el conflicto árabe-israelí es una exigencia fundamental a este respecto.
Hamas también ha hecho irrupción en el proceso político interno palestino durante este período, sin que desgraciadamente haya abandonado totalmente su opción por las armas. Huelga decir que es éste un problema fundamental. Confío en que las noticias de estos días sobre la reanudación del diálogo interno palestino desemboque pronto en un nuevo acuerdo interpalestino bajo la égida de la legitimidad del Presidente Abbas.

Desgraciadamente, al hablar de los nuevos actores también tenemos que hablar de aquellos que se quedaron en el camino sin poder ver realizado su sueño de alcanzar esa paz global, justa y duradera. Quiero referirme y rendir un homenaje por supuesto a Isaac Rabin y a Yasser Arafat, pero también a personalidades de la sociedad civil como Edward Said o Haidar Abdel Shafi, que tanto han contribuido como los que más. Hay que recordar también a los millares de víctimas, muchas de ellos civiles, que han perdido violentamente sus vidas en Israel, en Palestina y en Líbano durante estos años.
Me gustaría terminar con una nota más positiva. La quinta y última transformación es quizá la más importante para el futuro, y es el consenso que poco a poco se ha ido solidificando en torno a la idea del Estado palestino. Hoy no solamente forma parte del discurso político de la UE y de EE.UU., sino que Israel acepta hoy con total normalidad hablar de un Estado palestino en las fronteras de 1967, con los cambios que las partes acuerden entre sí. El pasado mes de diciembre se reunió precisamente en París la conferencia de donantes bajo el lema del Estado palestino, con la participación de la Ministra de Asuntos Exteriores de Israel, sin que el hecho, que habría calificado de histórico en 1991, mereciera siquiera un titular en la prensa.
El establecimiento de este Estado palestino es el que debe servir de soporte, al final del proceso negociador, al reconocimiento de Israel y de toda la comunidad internacional, y a su vez debe dar lugar al reconocimiento de Israel por los países árabes que aún no lo han hecho. Se materializará así la solución de los dos Estados, Israel y Palestina, viviendo en paz y seguridad dentro de fronteras internacionalmente reconocidas.
Estas cinco transformaciones,
-de la unipolaridad a la asunción de responsabilidades por las partes y los países árabes, con la aparición en escena de la UE,
-del gradualismo y las obligaciones condicionales al énfasis en la solución del conflicto por la vía de la negociación directa,
-de la exclusividad a la posibilidad de sincronizar las bandas palestina, siria y libanesa,
-de los protagonistas tradicionales a la emergencia de una nueva situación geoestratégica en la región,
-de la incertidumbre en cuanto a la solución material al consenso internacional sobre la solución de los dos Estados,conforman una verdadera revolución en la manera de pensar el conflicto y su solución desde la perspectiva de la comunidad internacional. Como siempre, persisten en parte las viejas prácticas, pero creo que la dirección general es definitivamente hacia la consolidación de estas tendencias.
La conclusión política que se deriva de todo ello es bien clara. Lo que debe hacer la comunidad internacional es acompañar a las partes, arroparlas e incentivarlas. Pero en última instancia son ellas las que deben tomar las decisiones. Ha quedado claro que ninguna potencia exterior, por poderosa que sea, puede imponer una determinada dirección para las negociaciones o dictar los términos del acuerdo. El esfuerzo ganará en legitimidad si viene de las propias partes, si son ellas las que se animan finalmente a cubrir la distancia negociadora que les separa.
Sea como sea, el cambio es ya irreversible. No hay razones para posponer la solución. En Annapolis hemos acordado que 2008 debe ser el año de la paz en Oriente Próximo. Confío en que este sea el balance final de la participación de la comunidad internacional en la gestión, primero, y en la solución, espero, del este conflicto.